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| Fuente de la imagen: Responsabilidad patrimonial de la Administración (M. Velasco, 2015) |
Resumen: La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, constituye uno de los pilares de la reforma administrativa española, inspirada en los principios de eficiencia, transparencia y economía establecidos en la Constitución. Esta normativa aborda la regulación ad intra del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas, complementando la legislación sobre procedimiento administrativo. El objetivo principal es dotar al sistema legal de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado, eliminando duplicidades y mejorando la eficacia y eficiencia de los entes públicos. La Ley establece los principios de actuación y funcionamiento del sector público, detalla el régimen de los órganos administrativos, la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial, y regula en profundidad la organización de la Administración General del Estado, su sector público institucional y las relaciones interadministrativas, con un fuerte énfasis en el funcionamiento electrónico y la supervisión continua.
Palabras Clave: Ley 40/2015, sector público, administración pública, eficiencia, transparencia, funcionamiento electrónico, órganos administrativos, responsabilidad patrimonial, potestad sancionadora, relaciones interadministrativas, reforma administrativa.
Summary: Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime of the Public Sector, constitutes one of the fundamental pillars of the administrative reform undertaken in Spain, inspired by the principles of efficiency, transparency, and economy established in the Spanish Constitution. This legislation addresses the ad intra regulation of the internal functioning of each Administration and the relationships between them, complementing the legislation on administrative procedure. The main objective is to provide the legal system with systematic, coherent, and orderly administrative law, eliminating duplications and improving the effectiveness and efficiency of public entities. The Law establishes the principles of action and operation of the public sector, details the system of administrative bodies, sanctioning powers, and financial liability, and thoroughly regulates the organization of the General State Administration, its institutional public sector, and inter-administrative relations, with a strong emphasis on electronic operation and continuous supervision.
Keywords: Law 40/2015, public sector, public administration, efficiency, transparency, electronic functioning, administrative bodies, financial liability, sanctioning authority, inter-administrative relations, administrative reform.
1. Introducción
La modernización del sector público español ha sido una constante preocupación, especialmente a principios del siglo XXI, buscando una mayor eficacia, la eliminación de duplicidades y la simplificación de los procedimientos administrativos. En este contexto, el Consejo de Ministros acordó en 2012 la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), cuyo informe de 2013 formuló 218 propuestas para lograr Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles. Esta iniciativa se alinea con el artículo 31.2 de la Constitución Española, que exige que el gasto público responda a criterios de eficiencia y economía.
Tradicionalmente, la regulación de los aspectos orgánicos del poder ejecutivo y los procedimientos administrativos se había mantenido separada, una distinción que la Ley 30/1992 unificó. Sin embargo, la posterior proliferación normativa generó un sistema legal complejo. La reforma integral propuesta por la CORA se articuló en dos ejes: la ordenación de las relaciones ad extra con ciudadanos y empresas, y la regulación ad intra del funcionamiento interno y las relaciones interadministrativas. La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, responde al segundo eje, sistematizando el ordenamiento de las relaciones ad intra e inter-Administraciones. La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) ha valorado positivamente esta reforma, considerándola una de las más ambiciosas realizadas en sus países miembros.
2. Principios Fundamentales y Estructura del Sector Público
La Ley 40/2015 establece los principios de actuación y funcionamiento del sector público español. Más allá de los principios constitucionales de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, la Ley incorpora la transparencia y la planificación y dirección por objetivos. El ámbito subjetivo de la Ley incluye a la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades de la Administración Local y el sector público institucional. Las Administraciones Públicas deben servir con objetividad los intereses generales y actuar conforme a principios como el servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, buena fe, responsabilidad, economía, eficiencia y cooperación.
Un aspecto clave es la relación entre Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, asegurando la interoperabilidad y seguridad de los sistemas, la protección de datos y facilitando la prestación conjunta de servicios. Además, se prohíbe la creación de nuevos órganos administrativos que supongan duplicación de otros ya existentes.
3. Modernización Administrativa: Funcionamiento Electrónico y Regulación de Órganos
La Ley consolida y adapta normas previas sobre el funcionamiento electrónico del sector público, integrando aspectos como la firma y sedes electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada. Las Administraciones deben relacionarse entre sí por medios electrónicos, lo que se refuerza con el principio de interoperabilidad. Se regulan la sede electrónica como dirección electrónica responsable de la integridad y veracidad de la información, el portal de internet, los sistemas de identificación mediante sello electrónico, y la actuación administrativa automatizada. Se enfatiza el archivo electrónico de documentos, con medidas de seguridad para garantizar su integridad y autenticidad.
En cuanto a los órganos administrativos, la Ley 40/2015 detalla su régimen, basándose en la Ley 30/1992, pero introduciendo novedades. La creación de órganos consultivos específicos dotados de autonomía orgánica y funcional es una de ellas. Se mejora la regulación de los órganos colegiados, promoviendo el uso de medios electrónicos para su constitución, celebración de sesiones, adopción de acuerdos y remisión de actas. La Ley también incorpora los principios de la potestad sancionadora, estableciendo el principio de legalidad, irretroactividad, tipicidad y proporcionalidad, y regulando la prescripción y concurrencia de sanciones. Finalmente, se regulan los principios de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, incluyendo la "responsabilidad patrimonial del Estado Legislador" en casos de leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, y la responsabilidad del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
4. La Administración General del Estado y su Sector Público Institucional
El Título I de la Ley se centra en la Administración General del Estado (AGE), estableciendo su organización en Departamentos ministeriales y una gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno. La AGE se estructura en Organización Central (Ministerios y servicios comunes), Organización Territorial y Administración General del Estado en el exterior. La Ley define los órganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) y directivos (Subsecretarios, Secretarios generales, Directores generales, Subdirectores generales). Los Ministros dirigen sus departamentos, fijan objetivos y aprueban planes de actuación, evalúan la ejecución y ejercen el control de eficacia. Se reordenan las competencias, atribuyendo algunas funciones a órganos como los Subsecretarios para impulsar la gestión centralizada de recursos.
En cuanto a la Administración Territorial, se refuerza el papel de los Delegados del Gobierno como órganos directivos con rango de Subsecretario, responsables de dirigir y supervisar la AGE en las Comunidades Autónomas. Se sistematizan sus competencias en dirección, coordinación, información, control de legalidad y políticas públicas. Los Subdelegados del Gobierno, con nivel de Subdirector General, asumen funciones de comunicación, colaboración y coordinación con Administraciones autonómicas y locales, así como la dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia. Se recoge la existencia legal de la Secretaría General en Delegaciones y Subdelegaciones para la gestión de servicios comunes.
El Título II aborda la Organización y funcionamiento del sector público institucional estatal. La Ley introduce una nueva clasificación para los organismos y entidades de nueva creación, reduciéndolos a: organismos públicos (autónomos y entidades públicas empresariales), autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público y fondos sin personalidad jurídica. Se establece un sistema de supervisión continua para todas las entidades dependientes, con el fin de verificar la subsistencia de los motivos de su creación y su sostenibilidad financiera, incluyendo propuestas de mantenimiento, transformación o extinción. La creación de cualquier entidad exige la inscripción en el Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, un registro público que garantiza la información y ordenación de estas entidades.
• Organismos Públicos Estatales: Se definen como entidades de derecho público con personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propios, y autonomía de gestión, creadas para actividades administrativas o económicas reservadas, salvo la potestad expropiatoria. Su creación se efectúa por Ley, acompañada de una propuesta de estatutos y un plan de actuación inicial que justifique su necesidad, eficiencia y sostenibilidad.
• Entidades Públicas Empresariales (E.P.E.): Se caracterizan por financiarse con ingresos de mercado y ejercer potestades administrativas junto con actividades prestacionales o de producción de bienes de interés público. Se rigen mayoritariamente por Derecho privado, salvo en la formación de la voluntad de sus órganos y el ejercicio de potestades administrativas.
• Agencias Estatales: Son entidades de derecho público con autonomía funcional, responsabilidad por la gestión y control de resultados, creadas para el cumplimiento de programas de políticas públicas. Su actuación se rige por un contrato plurianual de gestión que establece objetivos, recursos y mecanismos de responsabilidad.
• Autoridades Administrativas Independientes (A.A.I.): Vinculadas a la AGE, poseen independencia funcional o especial autonomía para la regulación o supervisión de sectores económicos. Se rigen prioritariamente por su Ley de creación y supletoriamente por la Ley 40/2015.
• Sociedades Mercantiles Estatales (S.M.E.): Son sociedades mercantiles sobre las que se ejerce control estatal. Se rigen por el ordenamiento jurídico privado, salvo en aspectos presupuestarios, contables, de personal, control económico-financiero y contratación, y la responsabilidad de los miembros de sus consejos designados por la AGE es asumida directamente por esta.
• Consorcios: Entidades de derecho público con personalidad jurídica diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas (o con participación privada) para actividades de interés común. Su régimen de adscripción se basa en criterios como la mayoría de votos en órganos de gobierno o la financiación.
• Fundaciones del Sector Público Estatal (F.S.P.): Se constituyen con aportación mayoritaria de la AGE o su sector público, o cuyo patrimonio está integrado en más del 50% por bienes públicos de carácter permanente, o cuya mayoría de votos en el patronato corresponde a representantes públicos. Realizan actividades sin ánimo de lucro para fines de interés general, sin ejercer potestades públicas.
5. Relaciones Interadministrativas
El Título III establece un régimen completo para las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas, basado en principios como la lealtad institucional, adecuación al orden de distribución de competencias, colaboración, cooperación, coordinación, eficiencia, responsabilidad y solidaridad interterritorial.
• Deber de Colaboración: Las Administraciones deben respetar las competencias ajenas, ponderar intereses públicos, facilitar información y prestar asistencia, salvo excepciones justificadas como la falta de medios o perjuicio grave. Las técnicas de colaboración incluyen el suministro de información, sistemas integrados de información y el deber de auxilio.
• Relaciones de Cooperación: Son voluntarias y se formalizan mediante acuerdos u órganos de cooperación. Incluyen la participación en órganos de cooperación (multilaterales o bilaterales), órganos consultivos de otras Administraciones, o la prestación de medios. Se crea un Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación con efecto constitutivo para convenios y órganos de cooperación en los que participe la AGE.
◦ Conferencia de Presidentes: Órgano multilateral de cooperación entre el Gobierno de la Nación y los gobiernos autonómicos, para deliberar y adoptar acuerdos de interés para el Estado y las Comunidades Autónomas.
◦ Conferencias Sectoriales: Órganos de cooperación multilateral y ámbito sectorial, presididos por un miembro del Gobierno y con participación de miembros de los Consejos de Gobierno autonómicos. Pueden ejercer funciones consultivas, decisorias o de coordinación, e informan sobre anteproyectos y proyectos de reglamentos que afecten a otras Administraciones [62, 461.a]. Sus decisiones pueden ser Acuerdos (compromiso de actuación y obligatorio cumplimiento, especialmente si la AGE ejerce coordinación) o Recomendaciones (orientación de actuación).
6. Impacto y Futuras Perspectivas
La Ley 40/2015 representa un paso decisivo hacia la sistematización y coherencia del derecho administrativo español, inspirada en las recomendaciones de la CORA y la OCDE. Busca reformar el ordenamiento jurídico y facilitar la actividad de ciudadanos y empresas, asegurando la eficacia y eficiencia de los entes públicos. La integración del funcionamiento electrónico, la revisión de la estructura ministerial y territorial, y la redefinición del sector público institucional son muestras de este compromiso. La obligación de una supervisión continua y la regulación de la transformación y extinción de entidades buscan evitar la proliferación y redundancia, asegurando que los entes públicos sean los más eficientes para el cumplimiento de sus fines.
La Ley, junto con la que disciplina el procedimiento administrativo, la de transparencia y buen gobierno, y la de estabilidad presupuestaria, conforma la piedra angular de la Administración Pública española del futuro. La regulación detallada de los convenios administrativos y las relaciones interadministrativas busca mejorar la colaboración y coordinación entre los distintos niveles de gobierno, potenciando la planificación conjunta y evitando duplicidades.
7. Conclusión
La Ley 40/2015 es una norma que busca racionalizar, modernizar y fortalecer el marco jurídico del sector público español.
Al centrarse en los principios de actuación, la estructura organizativa, la digitalización de procesos y la rendición de cuentas, establece las bases para una Administración más eficiente, transparente y orientada al servicio del ciudadano.
Su impacto se extiende a todas las Administraciones Públicas, promoviendo una gestión pública más integrada y coordinada, y sentando las bases para una continua mejora de la calidad normativa y la gestión administrativa.
8. Referencias
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Jefatura del Estado «BOE» núm. 236, de 02 de octubre de 2015. Referencia: BOE-A-2015-10566.
Resto del ordenamiento jurídico tributario de afectación en base a las reformas posteriores. Texto actualizado posteriormente.